在經濟發(fā)展步入新常態(tài)，農業(yè)農村發(fā)展進入新階段，中央作出全面推進農業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署的關鍵時期，中國農村財經研究會和中國財政學會聯(lián)合舉辦這次財政支持農業(yè)現(xiàn)代化政策研討會，非常必要和及時，對于新形勢下更好地發(fā)揮財政支農職能，推動農業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，必將發(fā)揮積極的作用。下面，圍繞農業(yè)綜合開發(fā)支持農業(yè)現(xiàn)代化，談幾點體會。

　　一、推進農業(yè)現(xiàn)代化是解決我國農業(yè)問題的必由之路

　　去年年底召開的中央經濟工作會議、中央農村工作會議明確提出加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，走中國特色的新型農業(yè)現(xiàn)代化道路，這不僅是中央關于“三農”工作的戰(zhàn)略部署，更是當前農業(yè)農村發(fā)展的客觀要求。近年來，我國農業(yè)農村保持了平穩(wěn)發(fā)展的良好勢頭，2014年，糧食產量達到12142億斤，實現(xiàn)“十一連增”；農民人均純收入達到9892元，比上年增加996元，實現(xiàn)“五連快”，城鄉(xiāng)居民收入之比降到3∶1以下；農業(yè)科技和機械化水平持續(xù)提升，農業(yè)現(xiàn)代化水平穩(wěn)步提高；農村改革步伐加快，民生改善取得重大進展。與此同時，隨著我國經濟社會發(fā)展進入新的歷史階段，農業(yè)農村發(fā)展面臨的經濟環(huán)境、市場環(huán)境、生產環(huán)境、生態(tài)環(huán)境都在發(fā)生著深刻變化，“三農”工作也面臨著新的形勢和困境。具體表現(xiàn)在：糧食產量雖實現(xiàn)“十一連增”，但糧食供求仍處于緊平衡狀態(tài)；化肥農藥過量使用、農膜殘留、秸稈、畜禽糞便污染帶來的農業(yè)面源污染日益加重；農業(yè)所面臨的經濟發(fā)展新常態(tài)約束、農產品價格約束、成本約束、環(huán)境約束交織疊加，使得傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展已經難以為繼，必須加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，從主要追求產量增長和拼資源、拼消耗的粗放經營，盡快轉到數(shù)量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業(yè)技術創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。

　　另一方面從財政支農政策看，長期以來，財政支持農業(yè)政策重點一直著眼于調動農民種糧積極性，對我國糧食持續(xù)增收發(fā)揮了非常大的作用。支農政策的兩個核心，一是提高價格，二是增加補貼，目前都遇到了問題?，F(xiàn)在大宗農產品價格難以再提高，馬上要到“天花板”，國內外價格倒掛已經呈現(xiàn)“封頂效應”；同時，農業(yè)生產補貼和價格補貼已接近約束黃線，對玉米、小麥、水稻等的生產補貼和價格支持已經接近我國加入世貿組織承諾的“黃箱”補貼上限；此外，農業(yè)生產成本的“地板”剛性抬升，農業(yè)勞動力價格、土地流轉費、農機作業(yè)費等全面持續(xù)快速上升，加上新常態(tài)下財政投入難以持續(xù)大幅增加、補貼政策邊際效應遞減等因素影響，再靠價格和補貼來調動農民種糧積極性，空間已經非常狹小。因此，在加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的新形勢下，財政支農工作也必須緊緊圍繞農業(yè)農村發(fā)展的深刻變化，服從和服務于農業(yè)現(xiàn)代化建設大局，立足農業(yè)現(xiàn)代化建設基本規(guī)律和重點任務，調整扶持方式，突出支持重點，進一步提升財政支農的針對性、精準性和實效性，加快農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐。

　　二、農業(yè)綜合開發(fā)在推進農業(yè)現(xiàn)代化中大有可為

　　農業(yè)綜合開發(fā)自1988年實施以來，緊緊圍繞黨中央、國務院關于“三農”工作的戰(zhàn)略部署，始終秉承確保國家糧食安全，提升農業(yè)綜合生產能力的根本宗旨，充分發(fā)揮財政支農惠農的重要渠道作用，大力加強農業(yè)基礎設施建設，推動農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，顯著帶動了農業(yè)增效、農民增收?！笆濉币詠?，農業(yè)綜合開發(fā)累計投入財政資金2070.86億元，年均增長11.99%，改造中低產田、建設高標準農田1.08億畝，新增糧食生產能力畝均200斤以上，每年新建項目直接帶動受益農民約5500萬人。汪洋副總理在國家農業(yè)綜合開發(fā)聯(lián)席會議時指出“農業(yè)綜合開發(fā)持續(xù)推進，為提高我國農業(yè)綜合生產能力、推動農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農民持續(xù)增收作出了重要貢獻，為推進現(xiàn)代農業(yè)建設發(fā)揮了示范引領作用”。

　　（一）圍繞中心，服務大局，農業(yè)綜合開發(fā)初步走出了一條中國特色現(xiàn)代農業(yè)開發(fā)之路。農業(yè)綜合開發(fā)始終緊貼國家“三農”大局，充分發(fā)揮獨特優(yōu)勢，主動適應新的形勢要求，基本建立起指向明確、運行高效、管理規(guī)范、充滿活力的農業(yè)綜合開發(fā)機制，初步走出了一條具有中國特色的現(xiàn)代農業(yè)綜合開發(fā)之路。農業(yè)綜合開發(fā)實施至今，大體走過了五個發(fā)展階段。第一階段（1988年—1993年），重點通過山水田林路綜合治理，進行大面積的中低產田改造，確保主要農產品產量穩(wěn)定增長。第二階段（1994年—1998年），在堅持以改造中低產田、適量開墾宜農荒地的同時，加大對優(yōu)質高效經濟作物的扶持力度，把農業(yè)增產與農民增收有機地結合起來。第三階段（1999年—2004年），堅持“兩個著力、兩個提高”，即著力加強農業(yè)基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，提高農業(yè)特別是糧食綜合生產能力；著力推進農業(yè)和農村經濟結構的戰(zhàn)略性調整，提高農業(yè)綜合效益，增加農民收入。第四階段（2005年—2013年），堅持“集中資金辦大事，突出重點抓關鍵”，在加強基礎設施、推進產業(yè)化經營、支持生態(tài)建設統(tǒng)籌兼顧的基礎上，資金安排向高標準農田建設聚焦，項目布局向糧食主產區(qū)聚焦。第五階段（2014年以來），以促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主線，以農業(yè)現(xiàn)代化為目標，謀劃和推進農業(yè)綜合開發(fā)。隨著農業(yè)農村發(fā)展形勢變化演進，農業(yè)綜合開發(fā)與時俱進地調整開發(fā)思路和扶持重點，與農業(yè)農村發(fā)展需求合拍共振，不斷煥發(fā)出新的生機與活力。

　　（二）立足職能，發(fā)揮優(yōu)勢，農業(yè)綜合開發(fā)在推進農業(yè)現(xiàn)代化中具有獨特作用。一是農業(yè)綜合開發(fā)大規(guī)模建設旱澇保收、高產穩(wěn)產、節(jié)水高效的高標準農田，加快中型灌區(qū)配套改造，大力扶持農業(yè)產業(yè)化經營，加強農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設，是改善農業(yè)生產條件，提升農業(yè)綜合生產能力的重要生力軍。二是農業(yè)綜合開發(fā)實行規(guī)模連片開發(fā)，通過扶持農業(yè)產業(yè)化經營，發(fā)展適度規(guī)模經營，提高農民組織化程度，是培育新型農業(yè)經營體系的重要力量。三是農業(yè)綜合開發(fā)支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，屬于世貿組織所認可的“綠箱”政策，在農業(yè)發(fā)展日益國際化和全球化的大背景下，有著廣闊的作為空間和政策優(yōu)勢。四是農業(yè)綜合開發(fā)通過打基礎、扶產業(yè)、推科技、強服務等綜合舉措，能夠發(fā)揮“先鋒隊”的優(yōu)勢，充分發(fā)揮引領帶動作用，集中打造農業(yè)現(xiàn)代化的先行區(qū)、示范區(qū)，為全面實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化提供多樣化的借鑒。

　　（三）綜合施策，改革創(chuàng)新，農業(yè)綜合開發(fā)探索積累了支持現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展好的經驗做法。一是堅持綜合開發(fā)。在扶持方式上，實施大規(guī)模、整建制的田水路林山綜合治理，推動農林牧副漁綜合發(fā)展。在建設措施上，綜合運用工程、生物、科技等多種措施，因地制宜開展扶持。在投入方式上，以中央財政投入為基礎，省市縣按分擔比例投入財政資金，積極利用外資、金融資本和社會資金投入開發(fā)，還實現(xiàn)了經濟、社會、生態(tài)等綜合效益。二是堅持嚴格管理。農業(yè)綜合開發(fā)借鑒世行、亞行等機構的項目管理機制，建立起項目法人制、公示制、監(jiān)理制、工程招投標制和財政資金縣級報賬制等一系列較為嚴密規(guī)范的資金和項目管理制度，把資金和項目管理重要流程節(jié)點納入制度化、規(guī)范化管理軌道。三是堅持機制創(chuàng)新。近兩年，農業(yè)綜合開發(fā)圍繞推進現(xiàn)代農業(yè)，不斷調整開發(fā)思路和扶持重點，探索新的著力點和突破口。比如，將土地治理項目并軌，進一步提升建設標準；支持發(fā)展規(guī)模經營，扶持新型農業(yè)經營主體，與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制等各類試點。四是堅持多方協(xié)作。在國家農業(yè)綜合開發(fā)聯(lián)席會議的統(tǒng)一領導下，中央有關部門、各級農發(fā)機構、項目單位和廣大農民群眾共同參與、密切協(xié)作，形成了政府主導、上下聯(lián)動、左右配合的管理體制和運行機制，匯聚起推進農業(yè)綜合開發(fā)的強大合力。

　　三、積極發(fā)揮農業(yè)綜合開發(fā)在推進農業(yè)現(xiàn)代化中的重要作用

　　加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的整體布局和具體任務與農業(yè)綜合開發(fā)息息相關，要全面系統(tǒng)學習，深刻領會精神，準確把握要求，落實具體任務。在新“四化”同步發(fā)展中，要找準農業(yè)綜合開發(fā)的突破口和著力點，科學定位，精準發(fā)力，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和獨特作用，使農業(yè)綜合開發(fā)工作與中央戰(zhàn)略部署同心同向，與財政支農工作合縫合拍，更具創(chuàng)造性和生命力。農業(yè)綜合開發(fā)要主動適應經濟發(fā)展和財政收支新常態(tài)，按照穩(wěn)糧增收、提質增效、創(chuàng)新驅動的總要求，堅持以促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主線，以推進農業(yè)現(xiàn)代化為目標，大力推進“基礎開發(fā)”，在提高糧食生產能力上挖掘新潛力；大力推進“綠色開發(fā)”，在助推轉變農業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破；大力推進“規(guī)模開發(fā)”，在支持適度規(guī)模經營上邁出新步伐；大力推進“效益開發(fā)”，在促進農業(yè)增效和農民增收上取得新成效。重點抓好以下任務：

　　（一）著力建設高標準農田，夯實現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展基礎。認真貫徹落實國務院批復的《國家農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設規(guī)劃》，集中力量建設旱澇保收、高產穩(wěn)產、節(jié)水高效的高標準農田，全面改善農業(yè)生產條件，提升農業(yè)綜合生產能力。大力加強中型灌區(qū)節(jié)水配套改造，做到高標準農田與中型灌區(qū)節(jié)水配套改造同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)揮效益。加大農業(yè)科技投入，在項目區(qū)對現(xiàn)有成熟技術進行集成組裝，推廣和示范新品種、新技術、新裝備，使科技成果迅速轉化為現(xiàn)實生產力。

　　（二）著力支持適度規(guī)模經營，培育現(xiàn)代農業(yè)新型經營體系。按照推進中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化的要求，堅持以連片治理土地為基礎，以扶持新型農業(yè)經營主體為抓手，以提高農業(yè)社會化服務水平為支撐，集中投入，綜合施策，鼓勵發(fā)展農民專業(yè)合作、股份合作、訂單農業(yè)、企業(yè)加農戶、社會化服務等多種形式規(guī)模經營，引導農業(yè)集約化、專業(yè)化、組織化、社會化發(fā)展，推動一二三產業(yè)融合互動，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率。加大對新型農業(yè)經營主體的扶持力度，對家庭農場、專業(yè)大戶重點扶持其從事大宗農產品生產、保障主要農產品供給，促進發(fā)揮其對小規(guī)模農戶的示范帶動效應。對農民合作社重點扶持為農民提供產前、產中、產后各環(huán)節(jié)服務的組織，引導帶領農戶對接大市場，提高農業(yè)組織化程度。大力推進以基層供銷社為載體的新型農業(yè)社會化服務體系建設試點工作，積極培育新型農業(yè)經營體系，加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展步伐。

　　（三）著力打造優(yōu)勢特色產業(yè)集群，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系。引入價值鏈、產業(yè)鏈等現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展理念和扶持機制，按照國家主體功能區(qū)定位，根據(jù)全國農業(yè)優(yōu)勢主導產業(yè)布局，以基地建設為平臺、以產業(yè)化企業(yè)為龍頭、以專業(yè)合作組織為紐帶、以帶動農業(yè)增效農民增收為目標，統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、突出重點，實施兩類項目有機結合，充分發(fā)揮集成效應，集中打造互為依托、相互配套、優(yōu)勢互補、各具特色的農業(yè)產業(yè)集群發(fā)展格局，進一步延長產業(yè)鏈條，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系。以構建緊密型利益聯(lián)結機制為切入點，支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)建設標準化原料基地，扶持農民合作組織擴大生產規(guī)模和技術升級，探索農民持股新機制，引導建立“龍頭企業(yè)+合作社+農戶+基地”的一體化發(fā)展模式和緊密利益聯(lián)結機制。

　　（四）著力加強農業(yè)生態(tài)保護，促進現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在優(yōu)化布局、精準開發(fā)的同時，切實加大對項目區(qū)生態(tài)治理的投入，積極支持生態(tài)脆弱、資源過度開發(fā)的區(qū)域治理污染、恢復植被、涵養(yǎng)生態(tài)，加強項目區(qū)農田林網(wǎng)建設。加大小流域治理力度，推進特色經濟林建設，支持發(fā)展生態(tài)農業(yè)。支持高效肥和低殘留農藥使用，構建循環(huán)農業(yè)發(fā)展模式。支持農業(yè)標準化生產和規(guī)范化管理，加大對綠色認證、有機產品認證和產地保護認證的扶持力度，打造一批高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全的農產品品牌，促進現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　（五）著力做大投入蛋糕，完善現(xiàn)代農發(fā)投入機制。以中央財政資金投入為基礎，以競爭立項和資金分配為導向，鼓勵地方各級財政加大支農投入。在完善財政補助方式的基礎上，鼓勵有條件的地區(qū)采取“先建后補、以獎代補”的方式，引導和帶動新型農業(yè)經營主體加大開發(fā)投入；充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極利用貸款貼息和PPP等投入方式，撬動更多金融和社會資本投入農業(yè)綜合開發(fā)；探索設立股權投資基金、股權引導基金支持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的新模式，進一步放大財政資金的“乘數(shù)效應”，努力做大農業(yè)綜合開發(fā)投入蛋糕，加大財政支農力度。

　　（六）著力實施創(chuàng)新驅動，建立現(xiàn)代農發(fā)管理體系。立足傳統(tǒng)優(yōu)勢，推進機制創(chuàng)新，進一步激發(fā)內在潛力和發(fā)展活力。一是推進簡政放權。進一步明確各級機構職責，簡化管理程序，在管理機制和政策上“松綁”。在扶持重點和業(yè)務上“瘦身”，鼓勵各地因地制宜，先行先試，大膽創(chuàng)新。二是建立制度體系。要按照簡政放權、放管結合的原則，構建農業(yè)綜合開發(fā)新的制度體系，做好頂層設計，建立科學務實、簡明高效的制度體系。三是完善體制機制。完善分配機制，讓想干事、能干事、干成事的地方得到更多支持；完善建管機制，確保項目長期發(fā)揮作用；完善監(jiān)督機制，加強事前、事中、事后監(jiān)督，確保資金、項目、干部安全。四是打造“電子農發(fā)”。加快農業(yè)綜合開發(fā)信息化建設步伐，為項目資金管理提供現(xiàn)代化管理手段。

（本文系國家農發(fā)辦主任盧貴敏在財政支持農業(yè)現(xiàn)代化政策研討會上的書面發(fā)言）